Entschlüsselung der palästinensischen Position innerhalb der UNO

Die palästinensische Flüchtlingsfrage ist angesichts der Haltung der Administration Trump sowohl zu Flüchtlingen und dem Nahost-Friedensprozess erneut kontrovers.

von Emma Colbran, The Washington Institute

Da ist eine laufende Krise seit Israels Unabhängigkeitserklärung am 14. Mai 1948, die Kämpfen auf lokaler Ebene folgte und zur folgenden arabischen Invasion führte, die am Abend des 14. Mai begann. Gleichzeitig war der Zweite Weltkrieg gerade zu Ende gegangen und die Welt hatte mit einem allgemeinen Problem internationaler Flüchtlinge zu tun. Eine Reihe UNO-Organisationen wurden geschaffen, um diese Flüchtlingskrisen zu handhaben und wurden später zusammengefasst. Letztlich wurden zwei UNO-Organisationen geschaffen, um diese Flüchtlingskrisen anzugehen. Das Büro des UNO-Hochkommissars für Flüchtlinge (UNHCR – United Nations High Commissioner for Refugees) wurde gegründet, um sich um die Millionen europäischer Flüchtlinge zu kümmern, während das UNO-Hilfs- und Arbeitsagentur für Palästina-Flüchtlinge (UNRWA – United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees) geschaffen wurde, um sich ausdrücklich um mehr als 700.000 palästinensische Flüchtlinge zu kümmern.

Es ist eine Herausforderung die beiden UNO-Organisationen auseinanderzuhalten, die ähnliche Aufgaben haben. Das Rahmenwerk und die Geschichte dieser Organisationen erklären, warum es eine einzelne UNO-Organisation für Palästinenser-Flüchtlinge gibt und wie diese Operationen diese Menschen beeinflussen.

Unter dem UNHCR haben manche Palästinenser Recht auf legalen und physischen Schutz, die Minimierung von Bedrohung mit Gewalt – einschließlich sexueller Übergriffe – und Hilfe, d.h. Bildung und Gesundheitsdienste. Einige fallen unter das Flüchtlingsmandat des UNHCR, während andere unter das „Mandat der Staatenlosigkeit“ fallen. Weitere haben ein Anrecht auf Hilfe unter der UNRWA. Die Position der Palästinenser unter diesen Organisationen ist eindeutig facettenreich. Dieser Artikel soll nicht versuchen alle Komplexitäten der palästinensischen Flüchtlingskrise anzusprechen.

Palästinensische Flüchtlinge sind die einzige Flüchtlingsgruppe, die einen UNO-Hilfsorganisation haben, die sich ausschließlich ihnen widmet. Die UNRWA ist nicht unter demselben Mandat oder denselben Definitionen tätig wie der UNHCR. Das hat zu einer rapiden Zunahme an Palästinensern geführt, die unter die UNRWA-Definition eines Flüchtlings fallen.

Es gibt zwei Schlüsselunterschiede zwischen dem UNHCR und der UNRWA. Der UNHRC hat ein Statut mit ausdrücklichem Hinweis rechtlichen Schutzes, während die UNRWA nur Hilfe bietet. Die zweite Diskrepanz besteht in der rechtlichen Definition, die jede der Organisationen nutzt, um den Begriff „Flüchtling“ zu definieren, die dann die Reichweite der jeweiligen Agentur und auf gewisse Weise die Krise selbst bestimmt.

Der UNHCR begann seinen Arbeit am 1. Januar 1951 mit einem Mandate „Flüchtlinge zu beschützen und dauerhafte Lösungen zu finden“. Die Organisation bezog ihre Flüchtlingsdefinition aus zwei Eckpfeilern des internationalen Rechts. Die Konvention von 1951 zum Status von Flüchtlingen definiert einen Flüchtling als jemanden, der zur Zeit der Verabschiedung der Konvention „eine gut begründete Angst vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischen Meinung hat; der sich außerhalb seines/ihres Herkunftslandes befindet und nicht in der Lage oder bereit ist den Schutz des eigenen Landes zu nutzen oder ohne Angst vor Verfolgung dorthin zurückzukehren. Das Protokoll von 1967 bezieht sich auf den Status des Flüchtlings, der unabhängig von der Konvention von 1951 ist, aber integral mit ihm in Verbindung steht; er „hebt die zeitlichen und geografischen Grenzen, die in der Flüchtlingsdefinition der Konvention zu finden ist“.

Während der Bildung des UNHCR wurde die Stellung der palästinensischen Flüchtlinge ausgiebig diskutiert. Eine Reihe arabischen Länder lehnte es heftig ab sie ins UNHCR-Mandat einzubeziehen, weil sie glaubten, dass es die Bedeutung und Aufmerksamkeit auf ihre Misere und die Aussicht au die Rückkehr in ihre Häuser verschlechtern würde. Als Ergebnis schloss die Konvention von 1951 jede Gruppe aus, die „Schutz oder Hilfe“ von einer anderen UNO-Agentur erhält, d.h. die Palästinenser. Einer der rechtlichen Schlüsselunterschiede zwischen den Mandaten der beiden Organisationen besteht darin, dass die UNRWA den Palästinensern unter ihrem Mandat ausdrücklich Hilfe leistet, keinen Schutz bietet. Damit allen diejenigen Palästinenser, die die Kriterien für UNRWA-Hilfe erfüllen, keine international geschützten Flüchtlinge sind. Die UNRWA mag für ihren Schutz eintreten, aber sie hat keine rechtliche Autorität oder Mittel die Palästinenser physisch zu schützen.

UNRWA begann die Arbeit vor Ort am 1. Mai 1950 mit der Steuerung von Hilfs- und Arbeitsprogrammen ihren Operationsbereichen  Libanon, Jordanien, der Syrisch-Arabischen Republik, der Westbank (einschließlich Ostjerusalem) und dem Gazastreifen. UNRWAs Mandat wurde nach dem Krieg von 1967 (oder dem dritten arabisch-israelischen Krieg) erweitert, als die UNO-Vollversammlung UNRWA damit beauftragte „humanitäre Hilfe auf Notfallgrundlage und als vorübergehende Maßnahme auch Personen in dem Bereich zu leisten, die aktuell vertrieben und ernsthaft sofortige Hilfe in ihrer Bedürftigkeit benötigen“. UNHCR ist verantwortlich für palästinensische Flüchtlinge außerhalb des Tätigkeitsgebiets der UNRWA, denen internationale Flüchtlingsschutz zusteht, also denen, die im Irak, Ägypten, Libyen und andernorts leben oder dorthin ziehen.

Derzeit definiert die UNRWA einen palästinensischen Flüchtling als „Person, deren üblicher Wohnort während der Zeit von 1. Juni 1946 bis 15. Mai 1948 Palästina war und der sowohl Heim und Erwerbsquelle als Ergebnis des Konflikts von 1948 verlor. Palästina-Flüchtlinge und Nachkommen von männlichen Palästinaflüchtlingen, einschließlich legal adoptierter Kinder, berechtigt sich für die Dienste der UNRWA zu registrieren.“

Die ursprünglich zur Definition gehörende „Bedürftigkeit“ zugunsten der Palästinenser wurde 1993 formell fallen gelassen. Zusätzlich wurde die Anforderung, dass ein palästinensischer Flüchtling ursprünglich in ein Land innerhalb des Operationsgebiets der UNRWA fliehen musste, aufgegeben. Beide Veränderungen erweiterten die Weitreiche der UNRWA durch die Öffnung der Registrierung von Palästinensern für solche, die vorher nicht zugelassen waren. UNRWA bietet all den Palästinensern Hilfe, die sich registrieren und die innerhalb ihres Operationsgebiets leben, was „Hilfe auf Grundlage des Status statt der Bedürftigkeit“ schafft. Jeder Palästinenser, der gemäß der UNRWA-Definition eingestuft ist,, selbst als Bürger eines Landes innerhalb des Operationsgebiets der UNRWA, wird als Flüchtling betrachtet und kann Leistungen beziehen.

Sowohl der UNHCR als auch die UNRWA erlauben Familienmitgliedern Anspruch auf Flüchtlingsstatus.

Alternative gehören zu UNHRC-Flüchtlingen, die Anspruch auf vom „Hauptantragsteller“ (dem vom UNHRC anerkannten Flüchtling) abgeleiteten Flüchtlingsstatus haben, die Partner und unverheiratete Kinder bis 18 Jahren des „Hauptantragstellers“, Eltern oder primäre Pflegekräte eines „Hauptantragstellers“, der jünger als 18 Jahre ist sowie die minderjährigen Geschwister eines „Hauptantragstellers“, der noch keine 18 Jahre alt ist. Sie werden diesen Status verlieren, wenn die Familie sich trennt oder die „Kinder volljährig werden“, womit der Kreislauf der Generationen gestoppt wird.

Gemäß den Regeln der UNRWA sind Nachkommen von Vätern palästinensischer Flüchtlinge wie auch die Nachkommen der Palästinenser, die nicht in die UNRWA-Definition erfüllen, weil sie nicht sowohl Heim als auch Erwerbsquelle verloren haben, qualifiziert für die Registrierung bei der Organisation. Nachkommen der männlichen Linie, die außerhalb des Operationsbereichs der Organisation leben, können den UNRWA-Flüchtlingsstatus beantragen, solange sie unterstützende Dokumentation vorweisen können. Die Menge der „palästinensischen Flüchtlinge“, die hilfeberechtigt sind, ist gemäß der UNRWA eine ständig wachsende Gruppe; ihre Zahl ist von 700.000 bis 2016 auf mehr als 5,3 Millionen angewachsen.

Es gibt zwei Möglichkeiten den Flüchtlings- und den sekundären Status zu verlieren: Streichung und Erlöschen. Allerdings scheinen beide für die UNRWA nicht zu existieren, da die Flüchtlinge, die in einem anderen Land innerhalb des Bereichs der UNRWA die Staatsbürgerschaft erwerben, weiterhin als Flüchtlinge betrachtet werden. Die Konvention von 1951 erkennt Flüchtlingen, die eine Staatsbürgerschaft bekommen oder einen der Staatsbürgerschaft ähnlichen Status in einem Aufnahmeland erwerben, den Flüchtlingsstatus ab. Während dieser Staatsbürgerstatus andere Flüchtlinge vom internationalen Schutz durch den UNHRC ausschließt, hilft die UNRWA ihnen weiter und betrachtet sie als Flüchtlinge.

Der UNHRC listet drei „dauerhafte Lösungen“ für Flüchtlinge unter ihrem Mandat auf. Das sind freiwillige Rückführung, Neuansiedlung in einem anderen Land und Integration in die Gastgebergesellschaft. Anders als der UNHRC hat die UNRWA nicht den Auftrag eine dauerhafte Lösung für die palästinensischen Flüchtlinge zu entwickeln; stattdessen bietet sie Hilfe und tritt dafür ein, dass die internationale Gemeinschaft verpflichtet ist eine gerechte und dauerhafte Lösung für diese Menschen zu finden. Diese drei Lösungen gibt es für palästinensische Flüchtlinge nicht, da es für sie nicht nur keine Rückkehr in ihre Häuser gibt, sondern die Gastgeberländer wie Libanon, Syrien, Irak und Jodanien lehnen es ab alle Palästinenser aufzunehmen. Derzeit leben 1,5 Millionen palästinensische Flüchtlinge in 58 offiziellen Flüchtlingslagern, die in der Regel als unliebsam eingestuft werden. Während Jordanien Millionen palästinensischen Flüchtlingen die Staatsbürgerschaft gewährte, wurden den Palästinenser in vielen Fällen die poltischen wirtschaftlichen Rechte aberkannt, die in Gastgeberländern wie dem Irak und dem Libanon leben. Viele Palästinenser wehren sich gegen die Idee der Neuansiedlung, da sie die Rückkehr nach Palästina anstreben.

Es gibt eine ganze Bandbreite an Gründen, die Menschen dazu bringen könnten sich als Flüchtlinge gekennzeichnet sehen, ist ein gemeinsames Thema ihre Unfähigkeit nach Hause zurückzukehren. Palästinensische Flüchtlinge, die den meisten Flüchtlingen in jeder dieser Situationen ähneln, sind nicht in der Lage oder werden davon ausgeschlossen in die Häuser ihrer Vorfahren zurückzukehren. Es gibt weitere Fälle von Flüchtlingen, die nicht die in das Modell der „traditionellen Lösungen“ passen: die ethnischen Azeris aus Nagorny-Karabach und die Bosnier, Opfer ethnischer Säuberungen durch serbische Nationalisten, um nur zwei Beispiele zu nennen. Obwohl diese Konflikte anhaltende Krisen mit Flüchtlingen/Vertriebenen zum Ergebnis hatte, ist keine besondere UNO-Agentur gegründet worden, um ihnen zu helfen. Außerdem gibt es zahlreiche weitere Beispiele staatenloser Menschen. Beispielsweise beherbergt Myanmar rund 810.000 staatenlose Personen, die Elfenbeinküste 700.000 und Thailand 506.197, für die keine eigene Agentur geschaffen wurde.

Warum dann haben seit der Gründung des UNHRC neben den Palästinensern keine anderen Flüchtlingsgruppen eine spezielle Agentur gehabt, die für sie eingerichtet wurde? Ein Grund dürften fehlende Gelder für die Gründung weiterer Agenturen sein. Eine andere Erklärung wäre, dass die palästinensischen Flüchtlinge durch eine bewusste Entscheidung der UNO, die Resolution 181 und die Anerkennung Israels am 14. Mai 1948, entstanden, im „vollen Wissen der Konsequenzen“ entstanden. Heute haben arabische Staaten den mit 5,3 Millionen Flüchtlingen Höchststand  aller Zeiten als Mittel genutzt Druck auf Israel auszuüben, es solle den Palästinensern ihren eigenen Staat ermöglichen. Zu ihrem Nutzen oder ihrem Nachteil verewigen die auf sie anwendbaren rechtlichen

Definitionen der UNRWA eine sich immer weiter ausweitende und schnell zunehmende weltweite Bevölkerung der Flüchtlingsklasse, die vielleicht wirtschaftlich vielfältiger sind, als es nach UNHCR-Kennzeichnung wahrscheinlich wäre.

Übersetzt von Heplev

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Samstag, 10 Februar 2018