Netanjahus vergessenes Angebot: 2021 wollte er Bennett zuerst regieren lassen

Während Benjamin Netanjahu heute eine Einheitsregierung unter seiner Führung fordert, enthüllt ein israelischer Bericht bisher wenig bekannte Einzelheiten früherer Koalitionsverhandlungen. 2021 soll ausgerechnet der Likud darauf bestanden haben, Naftali Bennett zunächst zum Ministerpräsidenten zu machen. Die damaligen Verhandler erklären, welche Lehren Gadi Eisenkot daraus ziehen kann.

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Benjamin Netanjahu verlangt eine breite nationale Einheitsregierung, will die Führung aber selbst übernehmen. Ausgerechnet ein Rückblick auf die israelische Regierungskrise von 2021 zeigt jedoch, dass der Likud unter bestimmten Umständen durchaus bereit war, den Posten des Ministerpräsidenten zunächst einem anderen Politiker zu überlassen. Der israelische Fernsehsender N12 hat mit früheren Koalitionsverhandlern gesprochen, die ungewöhnlich offen schildern, wie politische Macht in Israel ausgehandelt wird und warum selbst weitreichende Zugeständnisse am Ende scheitern können.

Der Bericht, der am 5. November veröffentlicht und am 7. November aktualisiert wurde, erhält durch die aktuellen Ereignisse besondere Bedeutung. Staatspräsident Isaac Herzog hat am Samstagabend entschieden, Gadi Eisenkot mit der Regierungsbildung zu beauftragen. Die offizielle Übergabe des Mandats ist für Sonntag, den 8. November, um 17 Uhr in Jerusalem vorgesehen.

Eisenkot erhielt bei den Konsultationen 67 Empfehlungen von Knessetabgeordneten, Netanjahu lediglich 46. Die sieben Abgeordneten des ultraorthodoxen Vereinigten Tora-Judentums empfahlen keinen Kandidaten. Dennoch kann Eisenkot bislang keine gesicherte Regierungsmehrheit vorweisen. Sein politisches Lager verfügt ohne die arabischen Parteien nur über 48 Mandate.

Damit steht Israel vor einer Situation, in der zwar feststeht, wer den ersten Versuch zur Regierungsbildung unternehmen darf, aber noch lange nicht, wer tatsächlich die nächste Regierung führen wird.

Genau eine solche Lage gab es bereits 2021. Damals versuchte Netanjahu nach einer weiteren Wahl, trotz fehlender Mehrheit im Amt zu bleiben. Was bisher vor allem als gescheiterter Machtpoker bekannt war, erscheint durch die Erinnerungen eines unmittelbar beteiligten Verhandlers nun in einem neuen Licht.

Der Likud wollte Bennett als ersten Ministerpräsidenten

Der Jurist Gil Bringer gehörte 2021 zum Verhandlungsteam von Naftali Bennetts damaliger Partei Yamina. Gegenüber N12 schildert er, dass der Likud seinerzeit selbst darauf gedrängt habe, Bennett solle in einer möglichen gemeinsamen Regierung zunächst für ein Jahr Ministerpräsident werden.

Hintergrund war der Widerstand von Gideon Saar. Der ehemalige Likud-Politiker hatte ausgeschlossen, einer Regierung unter Netanjahu beizutreten. Mit Bennett als erstem Regierungschef sollte diese Blockade umgangen werden.

Die Überlegung war politisch nachvollziehbar: Saar hätte einer Regierung unter Bennett beitreten können, ohne unmittelbar sein Versprechen zu brechen, nicht unter Netanjahu zu dienen. Nach einem Jahr wäre dann Netanjahu an die Spitze zurückgekehrt. Bis dahin, so die damalige Hoffnung im Likud, wäre ein Austritt für Saar politisch schwieriger geworden.

Bringer berichtet sogar von einer bemerkenswerten Verhandlungssituation. Als Bennetts Vertreter angesichts des angebotenen Ministerpräsidentenamtes weitere Forderungen stellten, habe sich der Likud über deren Umfang beschwert. Bennetts Team habe daraufhin vorgeschlagen, auf den ersten Platz in der Rotation zu verzichten.

Doch nach Bringers Darstellung wollte der Likud ausdrücklich daran festhalten, dass Bennett zuerst regieren sollte. Für das Verhandlungsteam von Yamina eröffnete dies wiederum die Möglichkeit, zusätzliche Gegenleistungen zu verlangen.

Diese Darstellung stammt aus der Erinnerung eines damaligen Verhandlers. Eine unabhängig veröffentlichte vollständige Dokumentation des entsprechenden Vertragsentwurfs liegt dem Bericht nicht zugrunde. Sie ist dennoch politisch aufschlussreich, weil Bringer unmittelbar an den Gesprächen beteiligt war.

Seine Schilderung zeigt vor allem, dass Netanjahus heutige Forderung, eine Einheitsregierung müsse zwingend unter seiner Führung beginnen, keine unveränderliche politische Grundposition des Likud gewesen sein muss.

2021 war die Partei offenbar bereit, eine andere Reihenfolge zu akzeptieren, wenn dadurch ein politischer Gegner in eine gemeinsame Regierung eingebunden werden konnte.

Allerdings scheiterten die damaligen Gespräche trotz weitreichender Annäherung. Bringer erinnert sich, dass sich beide Verhandlungsteams in wesentlichen Punkten bereits verständigt hatten. Das eigentliche Problem lag nicht mehr im Vertrag, sondern in der parlamentarischen Mehrheit.

Der möglichen Regierung fehlten zwei Abgeordnete. Auch ein nahezu fertiger Koalitionsvertrag konnte diese Stimmen nicht ersetzen.

Am Ende gelang es Netanjahu nicht, eine neue Regierung zu bilden. Der Regierungsauftrag ging an Jair Lapid, der gemeinsam mit Bennett eine Koalition organisierte. Im Juni 2021 wurde Bennett Ministerpräsident, während Lapid zunächst das Amt des alternierenden Regierungschefs übernahm.

Damit wurde ausgerechnet jene Konstellation Wirklichkeit, die der Likud ursprünglich als Verhandlungslösung erwogen hatte: Bennett übernahm zuerst die Regierungsgeschäfte. Allerdings geschah dies ohne Netanjahu.

Das Beispiel verdeutlicht, warum die gegenwärtige israelische Regierungskrise nicht allein anhand öffentlicher Erklärungen verstanden werden kann. Was Parteien vor Kameras ausschließen, kann hinter verschlossenen Türen durchaus Gegenstand konkreter Verhandlungen sein.

Warum selbst unterschriebene Verträge wenig wert sein können

Eine zweite wichtige Lehre betrifft die Verlässlichkeit politischer Vereinbarungen. Der N12-Bericht erinnert ausführlich an die Einheitsregierung von Netanjahu und Benny Gantz aus dem Jahr 2020.

Damals vereinbarten beide Politiker eine Rotation im Amt des Ministerpräsidenten. Netanjahu sollte zunächst regieren, anschließend Gantz. Doch der geplante Wechsel fand nie statt.

Die Regierung zerbrach im Streit um den Staatshaushalt. Weil die erforderlichen Haushaltsentscheidungen ausblieben, kam es erneut zu Wahlen. Netanjahu blieb bis zum Ende der damaligen Regierung Ministerpräsident, während Gantz das zugesagte Amt nicht übernahm.

Bringer berichtet, dass er sich vor den Verhandlungen über die spätere Bennett-Lapid-Regierung ausdrücklich mit einem Beteiligten des gescheiterten Netanjahu-Gantz-Abkommens beraten habe.

Dabei habe er erfahren, dass die Schwachstellen des Vertrags bereits vor der Unterzeichnung bekannt gewesen seien. Gantz sei über das Risiko informiert worden, habe die Vereinbarung aber dennoch akzeptiert.

Diese Vorgeschichte ist für mögliche neue Absprachen zwischen Netanjahu und Eisenkot von unmittelbarer Bedeutung.

Sollten beide Seiten über eine Einheitsregierung mit wechselnder Führung verhandeln, würde sich erneut die Frage stellen, wie ein vereinbarter Machtwechsel tatsächlich abgesichert werden kann.

Der Verhandlungsexperte Moti Cristal, der an israelischen Koalitionsgesprächen in den Jahren 2006 und 2009 beteiligt war, erklärt gegenüber N12, dass gegenseitiges Vertrauen für erfolgreiche Verhandlungen nicht zwingend erforderlich sei. Entscheidend seien Mechanismen, die verhindern, dass ein Partner seine Zusagen folgenlos brechen könne.

Doch selbst solche Sicherungen besitzen Grenzen. Cristal verweist auf die Schwierigkeiten, politische Rotationsvereinbarungen durchzusetzen. Auch eine persönliche Garantie des Staatspräsidenten wäre nach seiner Einschätzung kein ausreichender Schutz, weil das Staatsoberhaupt nicht über die Macht verfügt, eine vertraglich zugesagte Regierungsübergabe politisch zu erzwingen.

Die Erfahrungen der vergangenen Jahre zeigen zudem, dass eine Koalition nicht nur an gebrochenen Absprachen scheitern kann. Schon einzelne Abgeordnete können bei einer knappen Mehrheit verhindern, dass die Regierung ihre Arbeit fortsetzt.

So zerbrach auch die Bennett-Lapid-Koalition, obwohl ihre zentralen Vereinbarungen zunächst funktioniert hatten. Die ideologischen Unterschiede innerhalb des ungewöhnlich breiten Bündnisses und der Verlust parlamentarischer Unterstützung machten eine Fortsetzung schließlich unmöglich.

Für Eisenkot ergibt sich daraus eine schwierige Aufgabe. Er muss nicht nur genügend Parteien für eine gemeinsame Regierung gewinnen, sondern zugleich sicherstellen, dass diese Parteien ihre Zusammenarbeit über längere Zeit tatsächlich aufrechterhalten können.

Die 67 Empfehlungen, die er bei Herzog erhielt, sind dafür noch keine Garantie.

Eine Regierung ohne Mehrheit könnte trotzdem funktionieren

Ein weiterer früherer Verhandler, der Jurist Yoram Raved, widerspricht im N12-Bericht der verbreiteten Auffassung, eine Regierung ohne eigene Mehrheit sei praktisch ausgeschlossen.

Raved gehörte zu den engen Beratern des früheren Ministerpräsidenten Ariel Scharon und war 2004 an Verhandlungen zur Erweiterung dessen Regierung beteiligt.

Damals benötigte Scharon zusätzliche Unterstützung, um seine Politik fortsetzen zu können. Sein Regierungsbündnis war durch politische Konflikte geschwächt, insbesondere im Zusammenhang mit dem israelischen Rückzugsplan aus dem Gazastreifen.

Raved erinnert daran, dass Scharon zeitweise als Ministerpräsident einer Minderheitsregierung amtierte und bei wichtigen Abstimmungen auf Unterstützung außerhalb seines eigentlichen Regierungslagers angewiesen war.

Dazu gehörten auch Stimmen arabischer Abgeordneter.

Besonders bemerkenswert ist, dass Benjamin Netanjahu damals Finanzminister in Scharons Regierung war. Raved weist deshalb darauf hin, dass die parlamentarische Abhängigkeit von arabischen Abgeordneten für Netanjahu seinerzeit offenbar kein grundsätzliches Hindernis darstellte.

Dieser historische Umstand verdient angesichts der aktuellen Debatte Aufmerksamkeit.

Netanjahu warnt heute ausdrücklich vor einer Regierung, die auf Unterstützung arabischer Parteien angewiesen wäre. Seine Befürworter verweisen auf sicherheitspolitische Unterschiede und auf Positionen einzelner arabischer Politiker zum Terror der Hamas.

Die damalige Situation unter Scharon war nicht mit der heutigen gleichzusetzen. Die politischen Parteien, ihre Programme und die sicherheitspolitischen Verhältnisse haben sich verändert. Der Vergleich zeigt jedoch, dass die Zusammenarbeit mit arabischen Abgeordneten in der israelischen Parlamentsgeschichte keineswegs grundsätzlich ausgeschlossen war.

Raved sieht deshalb auch für Eisenkot die Möglichkeit, zunächst eine Minderheitsregierung zu bilden und sich bei wichtigen Abstimmungen um zusätzliche Unterstützung zu bemühen.

Ein solcher Weg wäre allerdings politisch und organisatorisch anspruchsvoll. Eine Regierung benötigt nicht nur das Vertrauen der Knesset bei ihrer Bildung, sondern muss anschließend Haushalte verabschieden und ihre Gesetzgebung durch das Parlament bringen können.

Besonders in Fragen der nationalen Sicherheit wären erhebliche Gegensätze zu überwinden. Eisenkot hat die Anerkennung der Hamas als Terrororganisation und ihre Entmachtung im Gazastreifen ausdrücklich zu Bedingungen für mögliche politische Partner erklärt.

Gleichzeitig lehnen mehrere Parteien seines eigenen Lagers eine Regierung ab, deren Fortbestand von den arabischen Fraktionen abhängt.

Hinzu kommt Avigdor Lieberman, der sowohl eine Minderheitsregierung als auch eine erneute Regierungsbeteiligung unter Netanjahu ablehnt. Lieberman hat allerdings Bereitschaft signalisiert, über eine Zusammenarbeit mit ultraorthodoxen Parteien zu sprechen, sofern eine tragfähige Regelung zur Wehrpflicht gefunden wird.

Damit ergibt sich ein politisches Geflecht, in dem unterschiedliche Bündnisse rechnerisch möglich erscheinen, ihre praktische Umsetzung aber an gegenseitigen Ausschlüssen scheitern kann.

Der Verhandlungsexperte Cristal empfiehlt Eisenkot deshalb, mehrere Gesprächskanäle gleichzeitig offenzuhalten. Wer sich zu früh auf eine bestimmte Koalition festlege, schwäche seine Verhandlungsposition und ermögliche seinen Gegnern, genau diese Lösung zu verhindern.

Bemerkenswert ist auch die Zusammensetzung von Eisenkots Verhandlungsteam. Dazu gehört Yoav Horowitz, der früher als Stabschef Netanjahus gearbeitet hatte. Ebenfalls beteiligt ist Yoram Turbowicz, ein ehemaliger enger Mitarbeiter des früheren Ministerpräsidenten Ehud Olmert.

Eisenkot setzt damit auf Personen, die nicht nur über Erfahrung in schwierigen politischen Verhandlungen verfügen, sondern auch mit den Arbeitsweisen seiner wichtigsten möglichen Verhandlungspartner vertraut sind.

Die eigentliche Schwierigkeit wird jedoch nicht darin liegen, einen möglichst komplizierten Koalitionsvertrag zu formulieren. Entscheidend ist, ob sich Parteien finden, die bereit sind, ihre politischen Gegensätze für eine gemeinsame Regierungsarbeit zurückzustellen.

Das betrifft die Wehrpflicht ultraorthodoxer Männer ebenso wie den Umgang mit den Terrororganisationen Hamas und Hisbollah, die iranische Bedrohung und die politische Verantwortung für die Sicherheitsversäumnisse vor dem 7. Oktober 2023.

Eisenkot wird am Sonntag um 17 Uhr den Auftrag zur Regierungsbildung erhalten. Anschließend bleiben ihm zunächst 28 Tage, um eine tragfähige Mehrheit zu organisieren. Staatspräsident Herzog kann die Frist um bis zu 14 Tage verlängern.

Bis eine neue Regierung das Vertrauen der Knesset erhält, bleibt Netanjahu geschäftsführend im Amt.

Damit erhält der historische Rückblick von N12 eine aktuelle Bedeutung. 2021 war Netanjahus Lager bereit, Bennett zunächst das Amt des Ministerpräsidenten zu überlassen. Die Verhandlungen scheiterten nicht daran, dass ein solcher Wechsel undenkbar gewesen wäre, sondern letztlich an fehlenden Stimmen.

2026 steht Netanjahu erneut vor dem Verlust seiner bisherigen Regierungsmehrheit. Zugleich bietet er eine Einheitsregierung an, beansprucht aber weiterhin deren Führung.

Eisenkot wiederum muss entscheiden, welche Kompromisse er eingehen kann, ohne das politische Ziel eines Regierungswechsels aufzugeben.

Die Erfahrungen von 2021 zeigen, dass in Israels Koalitionsverhandlungen selbst scheinbar unverrückbare Positionen verhandelbar werden können. Sie zeigen aber auch, dass politische Zugeständnisse allein keine Mehrheit schaffen. Genau daran wird sich nun entscheiden, ob Eisenkot aus seinen 67 Empfehlungen tatsächlich eine Regierung formen kann.